职业化背景下的中国社会工作与社会保障改革：困境与出路

　　[内容摘要] 面对社会工作职业化的困境,认为关键问题源于社会保障的体制性障碍:长期重视社会保障建设轻视社会工作发展;社会保障的服务性保障职能缺位;社会保障缺乏与社会工作在教育及实践领域的互补与融合等。因此,社会工作职业化建设与中国社会保障政策改革应走协调发展与相互融合之路,共同成为传递社会福利事业维护公平正义促进社会和谐的有效机制。

　　[关键词] 社会工作职业化;社会保障政策;改革。

　　作为社会福利制度的重要组成部分,职业化的社会工作在西方先进国家和地区已发展了一个多世纪,成为帮助个人、群体和社区健康发展、促进社会和谐进步的重要机制。然而,我国社会工作的发展却是20世纪80年代中期以后才开始的,如今仍处于“半职业化”或“准职业化”的起步阶段,并存在着诸多问题和不足。

　　一、社会工作职业化的困境:社会保障体制性障碍

　　目前,学界对于社会工作职业化问题主要从以下几点进行探讨,如缺乏本土化理论指导、尚未建立健全职业标准规范、民间福利性组织发展不足、社会宣传不够造成职业化观念障碍等共识问题。总体看来,已有研究都是从社会工作自身的不足来理解此问题。而本研究另辟视角,认为目前社会工作职业化的关键问题在于社会保障政策定位不清这一体制性障碍,而前述几个共识问题都是由后者派生出来的。这些问题最终导致了社会工作职业地位长期得不到应有的确认,社会认可度较低,职业化的发展陷入困境。

　　1.重社会保障建设,轻社会工作发展。目前,社会各界越来越深刻地认识到,建立完善的社会保障制度,对于改革开放的深入,对于改革开放成果的全民共享,对于各种社会问题的解决,不仅具有极为重要的理论意义和实践意义,而且具有重要的战略意义。但是,人们在呼吁和践行社会保障制度时,往往忽视了一项与社会保障具有相同功能,又相辅相成、相互促进的专业化手法和职业化服务——社会工作。这种在实际工作中存在的重社会保障而轻社会工作的现象,实际上是割裂了二者之间的联系,这不仅制约与削弱了专业社会工作的学科建设、实务开展,而且,还在很大程度上弱化与影响了社会保障政策功能的发挥,进而使社会工作职业化进程受到限制与延滞①。

　　随着社会经济的发展和人们生活质量的提高,就社会福利事业的两大主要内容福利津贴(经济保障)和福利服务来说,经济保障已不像原来那样重要了,福利服务上升为制度的主体。因此,由专业化的社会福利服务团体(社会工作)来为社会成员提供广泛的服务,已经成为发达资本主义国家当代社会福利事业的一大特征。相对而言,我们国家的社会福利服务专业化进程相当缓慢,社会工作的专门人才奇缺。到目前为止,还有很多人在思想上没有意识到这一点,没有把社会福利服务当作一种专业、一种职业②。长期重视社会保障建设而相对忽视社会工作的发展,导致了社会工作职业化进程迟滞。

　　2.社会保障的服务保障与精神保障职能缺位。郑功成教授认为:社会保障是具有经济福利性、社会化的国民生活保障系统的统称,包括经济保障、服务保障、精神保障三个层次,并包括了社会救助、社会保险和社会福利等社会性保障措施。所谓经济保障,即从经济上保障国民的生活,它通过现金给付或援助的方式来实现;服务保障,即当代社会还需要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化,满足国民对有关生活服务的需求,如安老服务、康复服务、儿童服务等;精神保障,即属于文化、伦理、心理慰藉方面的保障,这是更高层次的保障③。可见,社会保障的内容不仅包括赔付、给付性的经济保障,还包括服务保障以及精神保障。从制度设计之初到现在,中国社会保障制度的基本框架还主要体现在资金保障方面,即社会保险(包括下岗职工生活保障)和社会救助方面。而社会保险各项目中长期重视养老、医疗保险等项目在经济赔付性的保障,忽视了老年健康护理、心理咨询等福利性、服务性保障。因此,由于本身制度、政策的不完善,社会保障实际部门对社会福利事业的传递存在职能不清、缺位与错位等现象,如缺失精神保障职能、将行政性服务代替服务保障、人事和社会保障管理政策改革滞后,致使社会工作在狭小的空间里艰难生长与发展,社会工作专业人才亦不能根据其“助人自助”专业理念发挥其个案、团体工作等专业服务保障技能的效用,最终使其职业化举步维艰。

　　3.社会工作与社会保障缺乏在教育与实践领域的互补与融合。社会工作专业教育是社会工作的重要内容之一,它为社会培养合格的专业人才,对解决社会问题,促进社会稳定和实现社会正义有着不可忽视的重要意义。根据目前多数高校的培养方案的规定,社会工作专业毕业生的就业趋向应在社会保障部门等福利保障机构从业,其教育与实践应当体现社会工作与社会保障二者相互渗透与融合的性质。然而,实际情况并非如此。

　　首先,客观条件限制使得社会工作与社会保障在教育过程中缺乏相互渗透与融合。目前情况是:社工专业的教师严重缺乏、专业化程度不高,有些并非科班出身,有社会保障学知识基础的也不多;适用配套的教材严重不足;高层次的教学研究实务人员缺乏,不少社会工作的学者缺乏职业福利保障经验,闭门造车脱离社会实际;实务教学工作环节薄弱、实习基地建设滞后等问题。由此客观上导致社会保障与社会工作功能上的互补融合教育问题并未得以有效认识与解决。

　　其次,在社会工作专业实践过程中,面对家庭功能弱化、人口老龄化与养老问题、医疗护理与心理咨询、社区建设与发展等福利保障问题,目前我国社会工作并未通过与社会保障部门互动而难以发挥实际有效的作用。社会保障部门也没有设立相应的社会工作科室或职业岗位。如社会工作专业的毕业生找不到对口的职业岗位,即使是在社会保障、民政等较为对口的社会福利事业部门中因为政策限制等原因也无法顺利就业。更多的毕业生是学非所用、用非所长、无奈从事其他非社会工作的职业。

　　4.缺乏社会工作的本土化理论指导。由于中国社会工作教育具有“后生快发”“教育先行”等特征,在中国社会工作教育恢复重建之初,我们对产生于西方文化脉络和社会制度下的社会工作理论、知识、方法和技巧,采取的基本是“拿来即用”的态度,较少考虑这些东西在中国是否适用,是否要有一个消化改造的过程。尽管当时也有人提出“本土化”的概念,但那是在“把西方的东西移植到中国‘本土’来”的意义上使用“本土化”概念的④。

　　雷洁琼认为,“民政工作是中国特色的社会工作”⑤。民政部门作为我国社会管理及提供公共服务的主要政府职能部门,作为中国社会保障事业(相当于西方的大社会福利概念)一部分,肩负着社会福利与救助管理的重任,为国民传递社会福利事业发挥着不可替代的作用。然而,长期以来,实际部门与学界并未真正重视这个本土化的社会工作,没有把社会工作的理念与工作方法渗透到实际的社会福利保障部门中去。中国的社会工作也未能在自己的现实土壤中生根发芽并茁壮成长。因此,无论是专业社会工作者还是民政、社会保障等福利保障部门的实际工作者均缺乏相应的本土化理论与工作指导。

　　5.尚未建立健全职业标准规范。社会学家韦伯指出了在现代社会中认证资格在职业获得过程中的重要性。这种认证资格的过程,源于某种职业对人类生活的重要性及其技术获得的非自然性⑥。而有些专业人士认为,缺少专业评估机构对社工的工作进行科学有效的评估和缺乏对社会工作者的职业资格的确认是两大影响社会工作发展的主要因素。由于人事和社会保障管理政策改革的滞后,迄今为止,有关社会工作专业的国家专门法律尚未确立,政府部门对社会工作职业化的扶持力度还不大,社会各方面对社会工作的专业认同度不高,实际生活中专业社会工作的职业岗位还缺乏明确定位,社会工作职业规范体系尚未建立健全。6.民间福利性组织发展不足。在福利社会化的背景下,发展专业化的社会工作,让更多受过专业训练的社会工作者进入福利性非营利组织,促进非营利组织与社会工作制度的结合,可加强非营利组织自身能力建设,确保非营利组织所提供的服务达到一定的质量。一般而言,发育成熟、运作良好的非政府组织与非营利性福利组织能提供大量的工作岗位,吸纳专业社工。但目前我国社会保障机构等政府部门对民间福利性组织的培育力度不够,采取谨慎推进的做法,适宜福利性组织成长的市场机制尚未建立,管理体制尚未理顺,组织发展缓慢,对社工的需求自然大大降低,影响了社工职业化的进程。

　　二、社会工作职业化建设与社会保障改革抉择:协调与融合

　　为彻底摆脱社会工作职业化有名无实的尴尬困境,笔者认为社会工作职业化的建设应该与社会保障政策改革应走相互协调、融合的道路。费孝通先生曾指出:社会工作要最终成为一个专业的职业,就要确立其社会地位⑦。首要的是要在制度安排上把社会工作作为一个社会职业,这样才能为专业社会工作提供良好的发展平台。这就要求政府部门应当重视社会工作的建设与发展,改变长期重社会保障轻社会工作的局面。

　　(一)社会保障改革

　　当务之急应构建有利社会福利事业传递的“社会工作嵌入社会保障模式”,促进社会工作的职业化发展。

　　1.在社会保障、民政部门等福利保障机构中嵌入社会工作。一方面需要增加相关职能与规范合理的岗位设置,如成立社工部或社会工作科室,引入社会工作职业化中的精神、服务保障功能,确定并设置职业社工岗位(可把社会工作服务岗位作为专业技术岗位中的主体岗位,统筹考虑岗位总量结构比例、专业技术岗位等级设置,以及社会工作服务岗位名称等);另一方面积极推进社会保障工作者向专业社会工作者的角色转变。这就需要在福利保障机构全体工作人员特别是管理人员中加强社会工作专业理念的灌输和专业知识技能的培训,秉承社工尊重、平等、接纳、助人自助等理念,运用个案、小组、社区等专业方法开展社会工作服务,要提倡全面开展社会工作、全员运用基本社会工作方法、全过程贯彻社会工作理念。当前,上海、深圳等地的社会保障特别是民政系统在推动专业社会工作与社会保障领域融合方面做出有效和有益的尝试。在体制创新方面,在社会保障部门设立社会工作发展局或成立职业社会工作处,并成立与专业社会工作相匹配的培训中心及社会工作专业机构。在制度创新方面,制订了资格认证、社工注册、继续教育、岗位配置等方面制度,这些成功的经验都是值得内地学习和借鉴的⑧。

　　2.完善社会保障系统中有利于社会工作职业化发展的相关政策与福利服务模式。社会保障部门要通盘考虑,统筹规划,借鉴国际先进经验,继承和发扬我国长期以来社会保障工作的优良传统和方法,探索本土化专业社会工作。使专业社会工作与社会保障能够在制度建设上很好地衔接起来,逐步形成以职业资格、职业规范、注册管理、薪酬标准、教育培训、督导评估为主要内容的社会工作嵌入式社会福利制度体系,并建立健全财力保障机制,确保专业社会工作在社会保障领域稳步推进,形成有利于社会福利事业传递的服务保障模式。毋庸置疑,社会保障部门必定是专业社会工作发挥功能的重要领域,如何发挥专业社会工作人性化服务,柔性化管理、社会化运作的优势,切实需要我们整合社会资源,不断挖掘潜能,进行社会保障部门与社会工作组织的互动合作,社会保障工作者与专业社会工作者互补结合,从而使专业社会工作职业化进程顺其自然地与社会保障政策工作领域协调融合。

　　(二)社会工作职业化建设对策

　　1.社会工作者应积极介入社会保障。首先,社会工作者应倾听弱势群体的声音,反映其社会保障政策诉求。社会工作理念使社会工作者经常直接接触弱势群体,倾听其声音,因而能够对其基本情况、需求以及所思所想比较了解,并从专业视角评估其需求,反映其意见,提出政策性建议⑨。其次,社会工作者介入社会保障制度的实施过程,作政府政策与政策对象的调解人。政府和政策对象作为社会救助的提供者和接受者,二者之间存在着明显的信息不对称。政府在实施宏观政策的时候,难以悉知政策受益者的详细情况。因此,做好政策宣传与解释工作,争取政策对象对政策的理解和支持显得格外重要。社会工作者在这方面具有专业优势,而且以公益形象出现在政策对象面前往往比以政府官员更容易获得接纳。如通过专业手法参与对福利申请者进行家计调查与评估,让不符合条件者难以“免费搭车”,杜绝福利依赖。

　　2.促进社会工作与社会保障在教育及实践的互补与融合。首先,社会工作者在教育与在实务环节中都应提高社会保障领域社会工作的认知度,负起更大的社会责任。首先要有良好的思想道德素质,为推动社会保障工作的专业实践而不懈努力,以社会保障服务对象为工作核心,有专业的感召力,事业的驱动力和人性的亲和力。其次是要拓展对社会保障领域的全面认知,需要积极有效地吸收和借鉴社会保障领域所具有的本土特质的理论、方法和技巧,并提供专业指导与支撑,研究和监察相关的社会政策,专业评估督导服务情况。在学习与完善自身的过程中,不断提高实务能力和驾驭干预危机能力,逐步形成一线社工、临床社工、专业督导、实务专家等专业社工体系,创造性地为社会保障做出新贡献。

　　其次,建立社会工作与社会保障之间良好的互动关系。由于我国传统的社会工作(民政与社会保障方面)具有行政性和非专业化的特点,因此在社会转型过程中,在回应和解决社会问题、增进社会福利方面,我国的社会工作尚处于明显的边缘和辅助地位。合理定位社会保障与社会工作之间的关系,建立有效的社会工作运作机制,是社会工作职业化的重要前提。社会工作者应主动处理好与有关社会保障等政府部门或福利性群众团体的关系,与现有体制中可能成为社会工作生长点的部门和人群建立、协调良好关系,共同参与解决社会问题的活动,培训社会工作者和志愿者,实现双方的相互了解和融合。

　　3.促使社会工作理念的本土化。社会工作者职业化需要有明确而系统的理论指导。专业的社会工作是西方社会文化的产物。因此,社会工作在中国的发展必须有一个本土化的过程。要形成具有中国特色的社会工作理论方法,建构适应中国社会发展需要的社会工作专业实务体系,既需要我们合理吸收西方社会工作模式,适应中国本土现实的发展需要,更重要的是需要研究和总结具有本土文化传统特色的社会工作实践和专业教育模式(如民政服务、劳动与社会保障工作、儒家文化等),将西方社会工作理念与中国文化传统、生活习惯和社会的基本要求结合起来,形成一套特殊的工作原则和方法。社会工作者应该认真研究这些因素交织影响下的助人活动,发现和发展专业社会工作同本土性社会工作的亲和性,创建符合中国社会需要的社会工作模式。

　　4.建立和完善职业资格认证和注册制度。笔者认为:第一,在人力资源与社会保障部门应将“社会工作”列入年度的专业人才开发目录,这样既可明确社会工作是一种专门职业,有着很强的专业要求,又可起到政策导向作用,供人们进行职业选择。第二,构建社会工作者职业体系。这个职业体系可以包括专职和非专职的。其中,专职社会工作者是受薪的,采取职业资格准入制度。这个制度将根据社会工作不同岗位的要求,设置高、中、初级和助理社工师,并提出与之相对应的专业能力和学历要求。同时,建立与之相应的薪酬福利标准。我国港台地区实行的专业社工注册制度和社会工作员制度保证了社工的迅速发展。相比之下,我国的社工还处于初始阶段,专业教育的水平参差不齐。借鉴西方和港澳地区的做法,社会工作者的薪酬福利标准应该高于社会的平均标准,这样才有吸引力。对非专职的社会工作者,应当建立注册登记制度,可以允许依照准入制度转为专职社会工作者⑩。

　　5.培育民间福利性组织和志愿者队伍。虽然社会工作的发展必须依托社会保障等政府部门占主导地位的社会网络,但处于市场经济转型过程中的社会更需要一个有效的社会调节机制,以修正市场给社会带来的不利影响,特别是我国日益严重的老人、青少年教育和心理健康等社会问题,需要政府和企业之外的第三种力量的成长和发展。非营利机构等福利性社会组织将逐步成为提供社工服务的主体,承担由政府和企事业单位剥离出来的一些社会职能,承担起社会工作现代化的重任。允许专业的福利性社会团体介入社会工作,进行有目的的培育和扶持,应成为今后我国逐步实现社会工作职业化的重要方面。

　　(本文系河北省教育科学研究“十一五”规划2008年度课题“河北省高校管理理念问题研究”研究成果。课题编号:O8050011)

　　注释:

　　①周 沛:“社会工作和社会保障的同源性及其在和谐社会构建中的重要意义”,载《江苏社会科学》2006年第2期。

　　②陈红霞:《社会福利思想》第28页,社会科学文献出版社2002年版。

　　③郑功成:《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》第11-12页,商务印书馆2000年版。

　　④史柏年:“新世纪:中国社会工作教育面对的选择”,载《北京科技大学学报》2004年第1期。

　　⑤王思斌、杨善华:“雷洁琼的社会工作学术思想与实践”,载《光明日报》2004年9月1日。

　　⑥O.Neill. Is Social Work a profession[J]. Journal of Social Work Practice,1999,(3).

　　⑦李 杨:“中国社会工作职业化发展初探”,载《河北理工学院学报》2004年第1期。

　　⑧啸 华:“专业社会工作与民政工作需自然融合”,载《社会工作》2007年第9期。

　　⑨赵淑兰:“论社会工作介入社会福利政策的必要性与方式”,载《社会工作》2006年第11期。

　　⑩汪 慧:“构建社会主义和谐社会与社会工作职业化”,载《山西青年管理干部学院学报》2007年第4期。

　　[作者简介]

　　李冰水,华北电力大学人文与社会科学学院法政系副教授,主要从事社会工作与公共管理研究。

　　陈雷,华北电力大学人文与社会科学学院法政系讲师,主要从事社会保障与社会工作研究。